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  我国土地辽阔，农村土地是农民赖以生存的根本。近几年，农村正在大力推进乡村振兴战略，乡村振兴的根本就是要把土地先整治好，接着进行高标准农田建设。

  全域土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体设计确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

  自然资源部表示，这次土地综合整治试点，推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。

  整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。

  整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。允许将依法自愿有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地整治后转变为集体经营性建设用地入市。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。自然资源部将对试点工作予以一定的计划指标支持。

  要按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整改治理，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。

  1、自然资源部生态修复司负责人指出，在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。因此，各地需要在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计，用综合性手段进行整治。这不仅有利于统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约利用，还能解决一二三产融合发展用地问题，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

  2、此番政策突出耕地保护。通知规定，通过全域土地综合整治，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。以“不动是常态，动是例外”的导向，涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。

  在盘活乡村存量建设用地方面，上述负责的人介绍说，显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。

  重视村庄布点格局。正在开展的国土空间规划编制工作，将从国土空间层面落实每宗地的性质，这既涉及村庄的扩大或撤并，也会为全域土地综合整治和乡村振兴战略实施提供支撑，在全域土地综合整治中选择安置点的时候要统筹考虑村庄的布点格局。

  实施“点状供地”。“点状供地”针对在城镇开发边界外发展的现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业等乡村产业项目，可以有效破解传统供地方式涉及的用地指标难获取、农用地难征收、项目资金需求大、投资回收期长等问题，大力实施“点状供地”有利于发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴。

  通过近一年来的实践和探索，省自然资源厅走出了一条通过“升级”建设高标准农田，提高耕地粮食产能的新路子：通过实施“旱改水”、“坡改梯”、农田基础设施建设、农田地力提升等措施提高耕地质量来提升粮食产能，既可以缓解全省耕地占补平衡中粮食产能指标压力，又能通过交易新增粮食产能指标获得资金，破解高标准农田建设投入金钱不足的难题，实现“双赢”。

  耕地占补平衡是建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地的行为。占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。

  《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合标准要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

  这就是说占用耕地用于非农建设的，占用多少就必须开垦多少同面积和同质量的耕地。这就是通常说的“占多少，补多少”的占补平衡制度。

  在占补平衡具体操作中，我国在县（市、区）层面建立了指标储备库，实行分类管理、分别使用和指标核销。县（市、区）在申报建设占用耕地时，按照占补平衡的要求，应从本县、市储备库的补充耕地指标中进行核销。

  为确保耕地面积不减少，建设用地有序增加，国家逐渐加大了土地资源的管理制度，严格执行耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策，以提高土地节约集约利用水平。各地也都在积极地推进耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目，那“耕地占补平衡”和“城乡建设用地增减挂钩”有什么区别？

  耕地占补平衡通俗的理解是指建设项目占用耕地后需要补充同等面积的耕地，自己补充不了就要去买指标。耕地占补平衡所产生的土地指标是耕地指标（旱地、水田）。占补平衡项目主要以复垦水面、坑塘、林地、草地、未利用地、坑塘、沟渠、滩涂等农用地和未利用地为主，原地块一般不具备建设用地性质。

  城乡建设用地增减挂钩通俗的理解是将若干拟改造的农村建设用地整理复垦为耕地，释放出城乡建设用地指标，用于城镇建设，在保证各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，优化土地利用结构和空间布局的目标。

  2、征⽤精养鱼池的，按其邻近耕地前三年平均年产值的⼗⾄⼗⼆倍计算；征⽤其它养殖⽔⾯的，按其邻近耕地前三年平均年产值的四⾄⼋倍计算；

  3、征⽤果园或其他经济林地的，按邻近耕地前三年平均年产值的⼋⾄⼗⼆倍计算；

  看看这四条关于耕地征⽤补偿的规定，⼀般耕地征⽤补偿的标准是三年平均总产值的8-10倍，如果园、经济林的补偿则更⾼。

  耕地占⽤的⽤途不同，补偿⽅式也不同，包括有什么补偿，⼟地补偿费，地上附着物补偿费，青苗补偿费和安置补助费。这些都是⽬前农村都会存在的征地费⽤问题，需要从各个⽅⾯考虑农民⼟地问题。耕地占补平衡是国家⽐较重视的问题，否则易引起内部⽭盾，要考虑到农民的利益。

  土地指标从大类上可区分为建设用地指标和耕地指标，其中落实耕地指标是城市建设过程中占用耕地进行项目建设，实现建设用地指标对应项目能够落位的前置条件。一般来说，落实耕地指标的途径有三种：补充耕地指标、增减挂钩节余指标、新增耕地节余指标（工矿用地复垦节余指标）。

  1、“补充耕地指标”：建设项目占用耕地时有必要进行耕地占补平衡，而耕地占补平衡指标要求在占用耕地前，就已经落实好补充工作，直接从当地储备库的补充耕地指标中进行核销，所以此时需要仔细考虑是否可以为项目获取足够的耕地占补平衡指标。由于“当地储备库指标不足”没办法完成补充的，需跨区域协调指标(县域/省域/国家价格不一)。

  2、“增减挂钩节余指标”：建设用地指标分为新增建设用地指标和增减挂钩指标(规划中已安排拆旧建新)，在实践中我们第一先考虑使用新增建设用地指标，其次才考虑增减挂钩指标；由于增减挂钩指标（即增减挂钩周转指标）是通过各地方政府在土地利用年度规划中来控制的，当增减挂钩的指标不足时，需要安排购买(县域/省域/国家价格不一)。

  3、“新增耕地节余指标”：有些省份由于存在工矿废弃用地较多，以山西省为例，山西省人民政府印发的《山西省土地指标交易调剂暂行办法》中将为实施城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦、历史遗留工矿废弃地复垦等各种途径形成的耕地节余指标定义为新增耕地节余指标。与城乡建设用地增减挂钩制度下先下达周转指标，后通过复垦进行返还的模式不同，根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》第24条规定，工矿废弃地复垦项目验收合格后，由省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，再下达建新计划指标。

  一般来说，建设用地指标主要来自于两方面：增量和存量，所谓增量是指新增建设用地计划指标（计划内新增建设用地指标），新增意味着其他用地向建设用地转换，因此若计划内建设用地指标的落位，涉及占用耕地的，则一定要通过占补平衡制度补充相应规模和质量的耕地；而存量，则是在建设用地总量不变的情况下，通过低效建设用地和工矿废弃地复垦等手段，对建设用地的布局来优化调整。总而言之，补充耕地指标是解决增量建设用地指标，增减挂钩节余指标是存量建设用地指标流通问题。因此，平常说的“没指标、缺指标” 有很大的可能是指“没有增减挂钩节余指标”，也有一定的可能指“没有补充耕地指标”。

  在片区开发项目实践过程中，我们第一步要确保项目区属于允许建设区（建设用地）或有条件建设区，否则需要对用地规划做调整；在确认土地用途满足后，需对土地利用现在的状况进行查询，若土地利用现状为建设用地，则可以直接进行开发，无需购买土地指标。若项目区域内土地利用现状为农用地（包括耕地、其他农用地等），就需要履行农转用报批程序，该过程中涉及要落实两大指标。首先，需要落实建设用地指标，获取途径最重要的包含：计划内的新增建设用地指标和增减挂钩节余指标，不足部分需要购买增减挂钩节余指标。针对计划内的新增建设用地指标，需要按照占补平衡制度要求，核减补充耕地指标库中相同规模和质量的耕地指标，如果补充耕地指标库中数量不足，则一定要通过交易制度购买补充耕地指标。增减挂钩指标由于本身是低效城乡建设用地复垦为耕地，本身带有补充耕地指标，则无需再购买补充耕地指标。

  城市综合开发类项目一般分布于城市的边缘地带，大部分现状土地多为非建设用地（如耕地）。开展城市综合开发项目的投资建设，需要深刻理解占补平衡和增减挂钩政策设计的初衷，厘清土地指标内在含义，准确评估城市综合开发项目所需的土地指标类型、规模及相应的投资所需成本。当缺少土地指标时，要分辨清楚短缺的是“补充耕地指标”还是“增减挂钩结余指标”。增减挂钩节余指标作为城市开发项目计划内新增建设用地指标之外的另一种补充建设用地指标的方式，其本身是农村土地综合整治复垦节余的低效建设用地指标，无需购买补充耕地指标，所以，增减挂钩节余指标的购买价格往往高于一般的补充耕地指标（占补平衡指标）。在城市综合开发项目实施过程中，投资企业为降低开发成本，往往希望可以最大限度向政府争取计划内新增建设用地指标，以此降低指标费用的支出。

  补充耕地指标分为省内交易和跨省交易两种情况，2018年国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》提出，耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可以在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务，各省的补充耕地指标省内交易流程和制度大同小异。

  跨省域补充耕地资金收取标准：经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。

  （2）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。

  四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；

  示例：补充耕地指标调剂价格=（基准价+产能价格）*调节系数。以北京购买河北1亩节余指标价格为例，假使一年两季节种小麦1000斤，玉米1500斤，产能价就是25万一亩，则每亩价格=（10+25）*2=70万。

  国家统筹补充耕地经费标准：补充耕地每亩5万元（其中水田每亩10万元），补充耕地标准粮食产能每亩每百公斤1万元，两项合计确定国家统筹补充耕地经费标准。

  示例：补充耕地经费=基准价+产能价格。以河北1亩补充耕地为例，假使一年两季节种小麦1000斤，玉米1500斤，产能价就是7.5万一亩。则补充耕地经费为5+7.5=12.5万/亩。

  省级统筹补充耕地经费标准与国家统筹不同。以湖北省为例，补充耕地旱地每亩5万元、水田每亩10万元（由旱地改造的水田每亩5万元），粮食产能每亩每百公斤0.5万元标准确定经费标准。指标交易通过公开竞价，通常设有最高限价，如湖北省最高限价为旱地指标40万元/亩、水田指标60万元/亩、旱改水指标30万元/亩。

  跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。省内统筹补充耕地资金用途与跨省域基本保持一致，《湖北省补充耕地指标省级统筹管理办法》明确：补充耕地经费纳入财政预算管理，用于耕地保护补偿和激励、高标准农田建设、国土空间规划和生态修复、全域国土综合整治、巩固脱贫攻坚成效和服务乡村振兴战略。

  根据2018年国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》， “三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县的增减挂钩节余指标，由国家统筹跨省域调剂使用。省内交易与国家统筹略有不同，但各省内部交易流程基本一致。

  国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。

  各地的省内增减挂钩节余指标调剂价格与跨省调剂价格也有不同指标交易通过挂牌出让公开交易，价高者得。

  指标流转产生的调剂资金全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫穷的地方的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。

  从政策支持的角度看，《中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》等文件都在鼓励利用耕地占补平衡指标收入来引入民间资本参与土地复垦和矿山地质环境等方面的治理。

  此外，与耕地占补平衡指标紧密关联的农田建设指标也得到了明确。2019年11月，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明白准确地提出：“到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田。”

  高标准农田项目建设需要强大的资金保障，为破解高标准农田建设资金筹措难题，各省谋划了多种项目资金筹措方式。

  建设高标准农田总面积7.5万亩。(1) 田型调整: 2.34万亩。(2) 土壤改良增施有机肥: 9000吨。(3) 整治山坪塘100口，整治石河堰10处，新建蓄水池74口，整治及新建提灌站20处。(4) 田间灌排渠系:灌排渠道工程:总长200km。(5) 田间道路:机耕道共计160km。生产路共计120km。

  本项目总投资35000万元。财政预算投资11000万元；10年期专项债券融资24000万元。

  主要为项目实施后新增耕地用于增减挂钩节余指标流转的收入。预期收益39278.67万元，本息覆盖倍数为1.16。

  主要是项目涉及区域的农田土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态保护工程、其他配套附属工程。项目区总面积94274.46亩，项目区建设规模70000亩，项目实施后，建成高标准基本农田48563.70亩，拟新增耕地面积8462.54亩，其中新增水田5282.4亩，旱地3180.14亩，旱改水面积1041.05亩。

  本项目总投资32911.52万元。财政预算投资6911.52万元，15年期专项债券融资26000万元。

  新增水田、新增旱改水及新增旱地等新增指标交易收入。预期收益77573万元，本息覆盖倍数为1.87。

  由此可见，亦有专项债券农田建设项目利用耕地占补平衡指标收入参与土地复垦，以优化土地资源配置，实现耕地占补平衡。

  本文旨在研究全域土地综合整治项目的实施路径以及回报机制，以期为社会资本投资参与土地综合整治项目提供一定参考。

  为落实《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》的要求，自然资源部提出组织并且开展全域土地综合整治试点工作，并制定《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》指导开展全域土地综合整治工作。

  2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），提出了3项支持政策：一是允许合理调整永久基本农田，但要确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%；二是允许节余的建设用地指标在省域内流转；三是对试点工作予以一定的计划指标支持，各省可以制定具体办法，配套奖励，并落实到市、县（区）。

  为落实以上《通知》要求，自然资源部国土空间生态修复司2020年6月颁布了《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》，从12个方面指导全域土地综合整治试点工作，包括整治任务的确定、耕地和永久基本农田保护、土地相关指标的认定、相关整治内容的审查、试点实施保障等内容。

  （1）浙江省。浙江省《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕80号）对全域土地综合整治项目给予新增建设用地计划指标奖励，在全域土地综合整治与生态修复工程验收后，按建设用地复垦面积的特殊的比例奖励新增建设用地计划指标。在确保县域内耕地数量和质量平衡的前提下，项目区城乡建设用地的增减挂钩指标，可在土地利用总体设计确定的扩展边界范围内等面积含规划建设用地规模使用；在满足当地村庄建设和农村发展用地需要后，城乡建设用地增减挂钩节余指标可在全省范围内调剂使用，收益用于支持乡村振兴。

  （2）江西省。江西自然资源厅发布的《江西省关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复实施办法》（赣自然资规〔2020〕1号）精确指出，支持各地将矿山生态修复与全域土地综合整治、山水林田湖草生态保护修复、地质灾害防治等项目有机结合，加强部门合作，统筹项目资金，发挥政策乘数效应。矿山生态修复产生的节余指标除国家和省政府已有交易规定外，优先于一般指标省域内交易。

  （3）湖北省。湖北省《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）提出，充分释放城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡政策红利。在全域国土综合整治区域内叠加实施城乡建设用地增减挂钩，充分释放城乡建设用地增减挂钩“建设用地规模指标、年度新增建设用地计划、耕地占补平衡、不再单独办理农用地转用手续”等政策红利。通过整治节余的建设用地指标和补充耕地指标，可在全省范围内优先调剂使用，所得收益用于脱贫攻坚、国土综合整治、乡村振兴等。

  （4）2025年开年以来，吉林、河北、安徽、江苏、贵州、山东等省份相继出台全域土地综合整治有关政策文件，时间线日），政策力度空前。这一现象背后，既是落实国家耕地保护与乡村振兴战略的必然要求，也标志着全域土地综合整治从“试点探索”迈向“全面深化”的新阶段。

  地方政府在推进全域土地综合整治项目的过程中，目前很常见的政企合作模式主要有：投资人（自营）模式、投资人+EPC模式、EPC+O模式以及特许经营模式等：

  地方政府方可通过公开采购的方式选择具备土地综合整治能力的社会投资人，双方约定由投资人负责项目投融资、建设，政府负责项目行政审批、监督等，形成的土地综合整治收入由政府方和投资人进行分成。

  此模式适用于地方政府在土地综合整治方面本身就具备较强的专业能力但资金实力较为薄弱的地区，引入财务投资人可以在一定程度上完成政府方管理优势、专业能力和投资人资金优势的有效整合。

  地方政府授权下属平台公司全面负责项目的投资、建设及运营管护等工作，同时允许其通过选择具有土地综合整治能力的投资人或者由资金方与土地综合整治工程总承包方组建的联合体等进行合作的方式积极整合社会资源参与项目。

  该模式适用于政府资金紧张，同时缺乏相关专业能力的地区，在引入资金方和工程总承包方时，通常能够引入大型工程建筑设计企业及专业运营商，充分的发挥社会投资人的优势；但此模式下项目能否实现自平衡是社会投资人要重点关注的问题。

  项目实施主体为平台公司，平台公司自筹建设资金并对项目施工总承包进行公开招标，招标范围有项目建设运营，如设计、施工、招商等与项目有关的所有建设和服务。项目土地开发收益、指标交易收益、产业税收等收入由政府拨款，一部分用于支付专业公司（即施工总承包方）的成本及收益，另一部分用于乡村人居环境的改善。

  EPC+O模式下，一个总承包单位统筹原先分离运行的设计、采购、施工和运营等环节，并对投用后的工程进行常态化管护，确保工程正常运作，大幅度缩短工期的同时又利于提高工程整体品质。该模式适用于地方政府财力雄厚但缺乏相关专业能力的地区。

  政府采用竞争方式公开采购社会投资人，通过政府授权，平台公司可与投资人合资成立项目公司，负责项目的投资、建设及运营管护。通过特许经营协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或公共服务。

  此模式与“投资人+EPC 模式”较为相似，但此模式允许有财政资金进行补贴，后者需要项目内部自平衡。同时，平台公司的加入有利于统筹区域开发资金资源，降低融资成本。

  1. 合规手续层面。一是项目实施方案。根据《招标投标法》第九条，招标项目依照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。《湖北省全域国土综合整治项目管理办法（试行）》（鄂土整办函〔2023〕6号）第八条指出，“项目实施方案编制完成后，需在项目区进行公示，并获得当地村组三分之二以上村民或村民代表同意后，由县（市、区）领导小组办公室上报，市（州）领导小组办公室会同有关成员单位及专家组织评审，评审通过后，报送省领导小组办公室组织竞争性评审，对通过评审的项目准予备案，县（市、区）人民政府（或其授权项目立项机构）对备案项目进行立项。”第十一条规定，“实施方案备案后，县（市、区）人民政府组织相关部门、乡镇政府，在实施工期内有序开展各子项目实施。”根据送审单位反馈，本项目实施方案已获批并已完成项目备案，暂未获取当地村组三分之二以上村民或村民代表同意的文件。

  二是项目前期审批手续。根据《政府投资条例》第九条：“项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。”《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第七条：“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。……采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。”

  2.实施范围层面。《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）第二条指出，全域国土综合整治重点工作任务包括：乡村国土空间治理、农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、矿山地质环境整治、乡村国土绿化美化、农村环境整治和生态保护修复，同时探索农村自然资源资产评价和生态保护补偿机制。以上实施内容符合送审文件中描述的生态流域治理项目、耕地占补平衡项目、闲置低效建设用地整治项目、农村基础设施提档项目、生态保护修复工程项目和村庄人居环境整治项目、主要道路提档升级项目实施范围。

  而根据《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）第三条：“对社会资本投资国土综合整治达到一定规模的，在依法办理用地手续的前提下，允许利用不超过3%的整治面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。”故项目实施范围中，涉及产业配套设施建设、乡村文化旅游等子项的，还需要核实建设面积是否符合上述文件要求。

  社会资本参与全域土地综合整治项目的收益来源，较大程度上取决于政府对土地整治后增值收益的合理分配，主要分为三类：

  一是新增土地指标交易收益，通过项目新增土地指标交易获得项目回报，能够使社会资本快速收回投资成本及合理利润；二是整治后相关产业运营收益；三是政府奖补资金。其中，土地指标交易收益也是全域国土综合整治项目的主要收益来源和该类项目最大特点。中央和湖北省层面都对土地指标收益用于社会资本投资收益来源提供了政策支持。

  （2） 回报机制。根据上文分析的投资收益来源，社会资本参与项目的回报机制可分为以下几类：

  ①土地指标单价回购。土地指标单价回购方式指政府方按照项目公司整理形成的土地指标数量，以每亩固定单价进行回购。一般而言，政府支出责任=固定指标单价*项目公司整理形成的土地指标，固定指标单价按照耕地质量等级确定对应价格，与项目投资成本无直接关系。

  ②投资回报率。投资回报率方式指政府方根据项目总投计取社会资本合理回报率，以此覆盖社会资本投资成本及收益。政府支出责任=项目总投*（1+投资回报率）。该等方式下，投资收益与项目总投金额呈正相关关系，政府支出责任较为固定。但一般而言，政府方可能要求完成当期土地指标交易后，再从土地指标交易收益中安排支付，土地指标交易价格、效率和成功与否同项目公司投资回收存在弱关联。近期中标的2023年度宜昌市桥边河流域全域国土综合整治项目即采取此种方式。

  ③土地指标收益分配。土地指标收益分配方式指完成项目土地指标交易后，政府与社会资本或项目公司按一定规则进行收益分配，分配原则双方协商确定。如设定相应的土地指标基准价格，当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润之前，指标收益归社会资本方所有；当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润之后，基准价格部分收益归政府所有，超额部分收益由政府与社会资本按照约定比例进行分配，如政府方参股项目公司，也可根据股权比例分配收益。

  该等方式下，项目公司收益来源全部源于土地指标交易对价，此种方式下不存在额外的政府支出责任，当期土地指标交易完成后，政府方安排交易等额资金支付至项目公司，政府不对项目公司或社会资本投资成本兜底。

  4.土地交易路径层面。指标交易原则上每个季度进行一次，采取指标受让方一次性报价方式，公开挂牌现场竞价或网上竞价交易。从发布交易公告到指标成交，一般历时6至9天。指标转让方可以根据耕地开垦费标准自主确定交易起始价，但不得低于耕地开垦费标准。目前关于交易起始价及最高限价，旱地指标交易起始价为13万元/亩，最高限价为40万元/亩；水田指标交易起始价为20万元/亩，最高限价为60万元/亩；旱改水指标交易起始价为8万元/亩，最高限价为30万元/亩。

  该类项目所指土地指标，包括土地整理行为产生的补充耕地指标和增减挂钩结余指标，其中根据《湖北省补充耕地指标交易管理暂行办法》，补充耕地指标交易规则大致如下：

  (1)完成耕地补充。指标转让方通过全域国土综合整治等途径完成耕地补充并按照相关程序完成指标验收备案。

  (2)指标转让方申请转让指标。指标转让方申请转让指标的，应向省自然资源厅提交转让申请和交易起始价，并提供拟转让指标项目的名称、位置、数量、耕地类型、质量等别和耕地地力评定意见、项目编号、项目图幅号、图斑号、项目验收批复、项目备案号及同级人民政府同意指标调出的书面意见和政府耕地开垦费专户等资料。

  (3)资料审核并进行公示。省自然资源厅收到转让申请及相关资料后，应在3个工作日内完成资料初审，并对初审合格项目组织现场核实，符合条件的，在湖北省补充耕地指标交易平台公示指标转让信息，并将拟转让指标划入省级补充耕地指标交易储备库。指标转让信息公示时间不少于5个工作日。公示信息内容包括：指标转让方、项目编号、拟转让指标数量、转让报价、交易时间和地点、竞价方式等内容。

  (4)指标受让方申请受让指标。指标受让方申请受让指标的，应当向省自然资源厅提交受让申请，同时提交申请受让指标数量、用途和所用项目名称等证明材料。参与指标交易的主体主要是市（州）、县（市、区）人民政府及其委托的自然资源管理部门和财政部门。

  (5)网上竞价。同一转让标的只有一个指标受让方选购的，其转让报价即为成交价；有二个或者二个以上指标受让方选购的，转为公开竞价方式转让，出价高者得。

  (6)签订指标交易书并进行公示。指标受让方与指标转让方达成指标交易方案后，应在2个工作日内签订指标交易书，并提交省自然资源厅。省自然资源厅收到指标交易书后3个工作日内，将交易事项在湖北省补充耕地指标交易平台同步进行公示，公示期限为5日。公示无异议双方签订《指标转让合同书》。

  (7)指标调整。完成补充耕地指标交易的市（州）、县（市、区）人民政府，应于当年12月31日前，将当年流入、流出的累计净流转指标数量报省自然资源厅汇总，经审核同意后，调整年度耕地目标考核指标，并在土地利用总体规划调整时，将指标转让方增加和指标受让方减少的耕地保有量指标一并调整到位。

  5.支付路径层面。根据上文列举的投资回报模式，因土地指标交易主体只能是市（州）、县（市、区）人民政府及其委托的自然资源管理部门和财政部门，相关交易行为于公开平台上进行，交易对价直接进入财政，该类项目投资收益回收焦点主要集中于土地指标交易对价如何支付给项目公司。

  （1）补充耕地指标。《湖北省补充耕地指标交易管理暂行办法》第二十二条规定，“补充耕地指标交易收入按照资金性质进行分类管理。对指标交易收入中，国家规定应缴纳的耕地开垦费，按照耕地开垦费征收使用管理的有关法律法规执行；对超出应缴纳耕地开垦费的收入，作为指标转让方的政府非税收入，缴入指标转让方所在地本级国库，纳入同级财政预算，实行收支两条线管理，由地方政府统筹用于耕地开垦、耕地保护、高标准农田建设等方面的支出。”

  综上，补充耕地指标、增减挂钩结余指标交易均采取“收支两条线”管理，且费用支出均需纳入财政预算，其中建设用地增减挂钩指标收益还规定了明确的列入科目及用款计划。

  为确保项目投资回报支付合规性，一般建议：一是明确土地指标收益支付路径，土地指标收益按照上述文件要求缴入国库并按规定完成扣缴后，应明确由政府方负责将土地指标收益扣缴后剩余部分的等额资金、土地指标收益延期支付等额资金等政府支出责任纳入当年政府财政预算安排，并按约定支付给项目公司，同时在后续协议中书面明确支付时间、逾期支付违约责任等具体条款，确保费用支付路径合法合规；二是明确基金专户封闭运作路径，鉴于《关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）第三条第（十五）款规定了鼓励利用财政资金联合金融和社会资本，设立国土综合整治发展基金”，但现行法律和法规暂未检索到国土综合整治发展基金收支使用的细致性规定，建议与政府方进一步确认基金专户专款专用的操作路径，确保项目投资回报资金安全及支付路径合法合规。